Élus locaux et sport : équipements publics, salles privées et ce que dit le droit

Équipements publics et salles privées : ce que dit le droit, ce que montrent les études

Les communes et leurs groupements construisent et financent une grande partie des équipements sportifs du pays. À côté d’eux, des salles privées proposent leur propre offre, sur le même territoire. Comment ces deux mondes coexistent-ils, et que prévoit le droit ? Ce dossier s’en tient à ce que disent les textes en vigueur et les études lues : il ne chiffre ni les fermetures de salles ni les emplois, faute de source qui les mesure.

Les collectivités, premiers financeurs publics du sport

Le ministère des Sports le rappelle sur sa page consacrée aux collectivités territoriales : les collectivités locales sont les premiers financeurs publics du sport en France. Le ministère cite l’observatoire de l’économie du sport de la BPCE, selon lequel le financement public du sport s’établit à 20 milliards d’euros, dont 12,5 milliards pour les collectivités et 6,5 milliards pour l’État.

Le ministère décrit leur rôle : elles investissent dans les infrastructures, jouent un rôle majeur dans le sport scolaire, entretiennent la relation avec le réseau associatif local et soutiennent la pratique autonome. Elles contribuent aussi au sport de haut niveau, aux côtés de l’État, des fédérations, du mouvement associatif et du secteur privé.

Ces montants couvrent l’ensemble du sport, et pas seulement les salles de remise en forme. Ils disent l’importance de l’action locale ; ils ne disent rien, à eux seuls, de ses effets sur l’offre privée.

Une compétence partagée

Le code général des collectivités territoriales organise cette action. Son article L1111-4 pose que les compétences en matière de sport, comme celles de culture, de tourisme ou d’éducation populaire, sont partagées entre les communes, les départements, les régions et les collectivités à statut particulier.

Le même article précise que les collectivités financent par priorité les projets relevant des compétences que la loi leur a dévolues, et qu’une aide d’une collectivité à une autre ne peut créer de tutelle de l’une sur l’autre. Le sport n’appartient donc à aucun niveau en particulier : chacun peut intervenir, selon les priorités que se fixent ses élus.

Le ministère ajoute que des conférences régionales du sport, créées en 2020, réunissent l’État, les collectivités, les groupements compétents, les centres de ressources sportives, le mouvement sportif et les organisations représentatives du monde économique, pour établir un projet sportif territorial.

Un principe commun : l’égal accès

Le code du sport fixe le cadre général. Son article L100-2 énonce que l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements, les associations, les fédérations sportives, les entreprises et leurs institutions sociales contribuent à la promotion et au développement des activités physiques et sportives. Ils veillent à assurer un égal accès aux pratiques sportives sur l’ensemble du territoire.

Ce texte cite côte à côte les acteurs publics, associatifs et privés. Il ne hiérarchise pas leurs rôles : il leur assigne un objectif commun. C’est un point de départ utile pour un élu qui réfléchit à l’offre sportive de sa commune : l’objectif est l’accès de tous à la pratique, quel que soit l’acteur qui la propose.

Le plan sportif local

Depuis la loi du 2 mars 2022, l’article L113-4 du code du sport permet aux communes et à leurs groupements d’établir un plan sportif local. Il formalise les orientations et les actions visant à promouvoir et développer la pratique sur leur territoire, et tend à organiser un parcours sportif diversifié tout au long de la vie pour tous les publics.

Le texte insiste sur la coopération et la mutualisation des ressources humaines et matérielles de la vie sportive locale. Le plan intègre une réflexion sur la pratique féminine, le sport adapté et le handisport, et favorise les initiatives environnementales et d’intégration sociale et professionnelle par le sport. La loi prévoit que les communes y associent plusieurs acteurs de la vie sportive locale.

Ce plan est un outil facultatif. Mais il offre un cadre où l’ensemble de l’offre d’un territoire, publique, associative et privée, peut être décrite et coordonnée.

Les conférences régionales du sport

L’article L112-14 du code du sport institue dans chaque région une conférence régionale du sport. Elle réunit des représentants de l’État, des collectivités, des groupements compétents en matière de sport, des centres de ressources, d’expertise et de performance sportive, du mouvement sportif et d’autres personnes intéressées par le développement du sport, en particulier les organisations professionnelles représentatives des acteurs du monde économique et les organismes représentant les personnes en situation de handicap.

Cette conférence établit un projet sportif territorial, en cohérence avec les orientations nationales et avec les plans sportifs locaux de son ressort. Parmi ses objets, le texte cite le développement du sport pour toutes et tous sur l’ensemble du territoire, la construction et l’entretien d’équipements sportifs structurants, la réduction des inégalités d’accès aux activités physiques et sportives, et le sport santé.

L’article L112-15 ajoute que chaque conférence régionale institue une ou plusieurs conférences des financeurs du sport. Elles comprennent notamment des représentants de l’État, des collectivités, des groupements compétents, du mouvement sportif, et des organisations professionnelles représentatives des acteurs du monde économique. Les entreprises du sport ont donc une place prévue par la loi dans ces instances.

Savoir ce qui existe : le recensement des équipements

Coordonner suppose de connaître l’existant. L’article L312-2 du code du sport impose à tout propriétaire d’un équipement sportif d’en faire la déclaration à l’administration, en vue d’un recensement des équipements.

Le même article prévoit un recensement, par académie, des lieux et équipements susceptibles de répondre aux besoins de l’éducation physique et sportive et de la pratique volontaire des élèves. Ce recensement est transmis aux collectivités et à leurs groupements pour l’établissement du plan sportif local, ainsi qu’aux conférences régionales du sport, et il est mis à jour tous les deux ans.

La règle de déclaration vise tout propriétaire d’un équipement sportif, ce qui inclut les équipements privés, sauf ceux à usage exclusivement familial et ceux du ministère de la défense. Le recensement est donc, en principe, la base commune d’une réflexion sur l’offre d’un territoire.

Quand un équipement privé a été financé par le public

Le code du sport prévoit aussi le cas inverse : un équipement privé financé en partie par des fonds publics. Selon l’article L312-3, la suppression totale ou partielle d’un équipement sportif privé dont le financement a été assuré par des personnes publiques, pour une part au moins égale à un pourcentage fixé par décret, ainsi que la modification de son affectation, sont soumises à l’autorisation de la personne publique qui l’a principalement financé.

L’avis du maire de la commune est joint à la demande, et l’autorisation est subordonnée au remplacement de l’équipement par un équipement sportif équivalent. Le législateur a donc voulu protéger l’offre sportive financée par le public, quel que soit le statut de son propriétaire.

Ce que les collectivités peuvent financer

Le code du sport encadre les aides publiques au sport. Selon son article L113-2, pour des missions d’intérêt général, les associations sportives ou les sociétés sportives peuvent recevoir des subventions publiques. Ces subventions font l’objet de conventions avec les collectivités, et un décret en Conseil d’État en fixe les conditions et le montant maximum.

L’article L113-3 ajoute que les sommes versées aux sociétés sportives au titre de contrats de prestation de services, ou de toute convention hors de ces missions d’intérêt général, ne peuvent dépasser un montant fixé par décret. L’article L113-1 interdit en principe aux collectivités d’accorder garanties d’emprunt et cautionnements aux associations et sociétés sportives qu’il vise, sauf pour l’achat de matériel par de petites associations.

Ces règles montrent que l’aide publique au sport n’est pas libre : elle est rattachée à des missions d’intérêt général et plafonnée dans certains cas. Elles portent surtout sur les associations et les sociétés sportives ; elles ne traitent pas expressément des salles privées de remise en forme.

Les règles de concurrence s’appliquent aussi aux personnes publiques

Le code de commerce contient une règle importante pour ce débat. Son article L410-1 prévoit que les règles de concurrence s’appliquent aux entreprises, entendues comme les entités qui exercent une activité de production, de distribution et de services, quelle que soit leur forme juridique et leur mode de financement, y compris lorsque ces activités sont le fait de personnes publiques, notamment dans le cadre de délégations de service public.

L’article L420-2 du même code interdit l’exploitation abusive d’une position dominante. Une personne publique qui exerce une activité économique n’est donc pas, par principe, hors du droit de la concurrence. L’application de ces règles à un cas précis relève cependant des autorités et des juges compétents, au vu des faits.

Nous n’avons pas lu de décision portant sur un équipement sportif municipal et une salle privée. Ce dossier ne dit donc pas si telle ou telle situation est licite : il rappelle seulement que le cadre existe.

La TVA : un traitement différent selon le statut

La fiscalité fait aussi partie du tableau. L’article 278 du code général des impôts fixe le taux normal de la TVA à 20 %. Son article 279, au point b nonies, soumet au taux réduit de 10 % certains droits d’admission, mais il exclut expressément les sommes payées pour utiliser des installations ou des équipements sportifs. L’abonnement à une salle commerciale relève donc, en principe, du taux normal.

L’article 261 du même code exonère, à son point 7, les services de caractère sportif rendus à leurs membres par les organismes légalement constitués agissant sans but lucratif et dont la gestion est désintéressée. Une association sportive et une salle commerciale ne sont donc pas traitées de la même manière au regard de la TVA.

Cette différence découle du statut de chacun et des conditions fixées par la loi. Ce dossier n’en tire aucun chiffrage de l’écart de prix qu’elle produirait, faute de source qui le mesure.

Déléguer plutôt que gérer directement

Une commune n’est pas tenue de gérer elle-même ses équipements. L’article L1411-1 du code général des collectivités territoriales permet aux collectivités, à leurs groupements et à leurs établissements publics de confier la gestion d’un service public dont elles ont la responsabilité à un ou plusieurs opérateurs économiques, par une convention de délégation de service public.

Le code de la commande publique définit cette délégation. Selon son article L1121-1, un contrat de concession confie l’exécution de travaux ou la gestion d’un service à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l’exploitation. L’article L1121-3 précise que la délégation de service public est une concession de services ayant pour objet un service public, conclue par une collectivité, un établissement public local ou un de leurs groupements.

Ces contrats sont passés et exécutés selon les règles du code de la commande publique. Ils offrent aux élus une option entre la gestion en régie et l’absence d’équipement public.

Ce que l’accès aux équipements change à la pratique

Au-delà du droit, une question intéresse tous les acteurs : la présence d’équipements et leur accessibilité modifient-elles la pratique ? Une revue systématique publiée en 2018 dans les Annals of Behavioral Medicine par Kärmeniemi et ses collègues a réuni 21 études de cohorte et 30 expériences naturelles qui suivaient à la fois des changements de l’environnement bâti et de l’activité physique.

Elle conclut que ces changements étaient liés. Une meilleure accessibilité mesurée des destinations et des transports publics, et de nouvelles infrastructures pour la marche, le vélo et les transports en commun, étaient associées à davantage d’activité physique, globale et liée aux déplacements. Les auteurs soutiennent la création de quartiers compacts et diversifiés.

Cette revue porte surtout sur la marche, le vélo et les transports. Elle ne compare pas des salles publiques et privées, mais elle montre que l’aménagement du territoire pèse sur la pratique.

Ce qui rapproche des équipements

Une étude publiée en 2012 dans l’International Journal of Behavioral Nutrition and Physical Activity par Van Dyck et ses collègues, sur 6 014 adultes de 20 à 65 ans aux États-Unis, en Australie et en Belgique, a examiné l’environnement perçu du quartier et les déplacements à pied et à vélo.

La proximité des destinations, de bonnes infrastructures pour la marche et le vélo et l’esthétique perçue formaient un indice de « cyclabilité », lié de façon linéaire aux déplacements à vélo, sans différence entre les pays ni entre les sexes. Pour la marche, la relation était positive mais non linéaire, et plus forte chez les femmes que chez les hommes.

Ces résultats concernent les déplacements actifs, pas la fréquentation d’une salle. Ils rappellent que l’accès à la pratique commence souvent par la manière dont on se déplace jusqu’au lieu où elle se fait.

L’étude des quatorze villes

Une étude publiée en 2016 dans The Lancet par Sallis et ses collègues a mesuré, avec des accéléromètres, l’activité physique de 6 822 adultes de 18 à 66 ans dans 14 villes de dix pays. Elle a mis cette activité en regard de l’environnement autour de leur domicile.

La densité résidentielle, la densité d’intersections, la densité de transports publics et le nombre de parcs étaient associés à davantage d’activité. L’écart d’activité entre les habitants des quartiers les plus et les moins favorables allait de 68 à 89 minutes par semaine, soit 45 à 59 % des 150 minutes recommandées.

Les auteurs concluent que la conception des environnements urbains peut contribuer de façon importante à l’activité physique. C’est une étude transversale : elle montre des associations, pas une relation de cause à effet.

La distance aux équipements payants

Une étude publiée en 2022 dans BMC Public Health par Raza et ses collègues, sur 7 358 participants d’une enquête suédoise, s’est intéressée à la distance entre le domicile ou le lieu de travail et différents équipements d’activité physique.

Une plus grande distance du domicile aux équipements payants, d’intérieur comme d’extérieur, était associée à une faible fréquence d’exercice. Les associations avec les équipements extérieurs gratuits n’étaient pas robustes. Une longue distance entre le lieu de travail et certains équipements était aussi associée à moins d’exercice ; pour l’obésité, les résultats allaient dans le même sens sans être significatifs.

Les auteurs demandent des études longitudinales et plus grandes pour confirmer ces résultats. Ils suggèrent que la proximité de l’offre, y compris payante, compte pour la régularité de la pratique.

Un enjeu de santé publique

Ces questions ne sont pas seulement économiques. Selon l’analyse publiée en 2024 dans The Lancet Global Health par Strain et ses collègues, avec l’Organisation mondiale de la santé, 31,3 % des adultes dans le monde étaient insuffisamment actifs en 2022, contre 26,4 % en 2010. En France, l’étude de Verdot et ses collègues, publiée en 2022, trouvait en 2014-2016 que 71 % des hommes et 53 % des femmes atteignaient les recommandations d’activité retenues, et que l’activité des femmes avait baissé depuis 2006-2007.

Les lignes directrices de l’OMS publiées en 2020 recommandent aux adultes de 150 à 300 minutes d’activité d’endurance d’intensité modérée par semaine, avec du renforcement musculaire régulier, et rappellent qu’un peu d’activité vaut mieux que rien. Toute offre qui aide une partie de la population à atteindre ces repères sert le même objectif.

Le coût de l’inactivité pour les finances publiques

Pourquoi les collectivités et l’État investissent-ils dans le sport ? En partie pour la santé. L’analyse publiée en 2016 dans The Lancet par Ding et ses collègues, sur 142 pays représentant 93,2 % de la population mondiale, estime de façon prudente que l’inactivité physique a coûté 53,8 milliards de dollars internationaux aux systèmes de santé en 2013, dont 31,2 milliards payés par le secteur public, 12,9 milliards par le secteur privé et 9,7 milliards par les ménages.

Les pays à revenu élevé supportaient 80,8 % de ces coûts de santé. Ces estimations dépendent de leurs hypothèses, et les auteurs notent que des hypothèses moins prudentes conduisent à des chiffres bien plus élevés. Elles justifient, selon eux, de donner la priorité à la promotion de l’activité physique ; elles ne disent pas quel acteur, public ou privé, la promeut le mieux.

Ce que l’on ne sait pas mesurer

Plusieurs affirmations circulent sur ce sujet : des taux de fermeture de salles privées après l’ouverture d’un équipement municipal, des nombres d’emplois perdus, des coûts « réels » d’une heure de sport public, des obligations d’étude d’impact dans d’autres pays. Nous n’en avons trouvé aucune source lisible et vérifiable, et nous ne les reprenons pas.

De même, nous n’avons pas lu d’étude française qui mesure l’effet d’un équipement public sur l’offre privée voisine, ni l’inverse. C’est un angle mort de la recherche que ce dossier signale, sans le combler par des estimations.

Des pistes que le droit permet déjà

Sans changer la loi, le cadre actuel offre plusieurs outils. Le plan sportif local permet de décrire l’ensemble de l’offre d’un territoire et de chercher la coopération et la mutualisation des ressources. Le recensement des équipements, auquel tout propriétaire est tenu, donne une base commune. Les conférences régionales du sport associent des représentants du monde économique.

La délégation de service public permet aussi de confier la gestion d’un équipement à un opérateur économique, dans les règles de la commande publique. Et le droit de la concurrence s’applique aux activités économiques des personnes publiques. Ce sont des leviers que les élus, les associations et les entreprises peuvent mobiliser ensemble.

Les questions qu’un territoire peut se poser

Les textes en vigueur suggèrent une série de questions simples, qu’un élu, une association ou une entreprise peut se poser avant un projet d’équipement. Quels équipements existent déjà sur le territoire, publics et privés, d’après le recensement prévu par l’article L312-2 ? Quels publics restent éloignés de la pratique, et pourquoi : distance, horaires, prix, accessibilité ?

Le projet s’inscrit-il dans un plan sportif local, et associe-t-il les acteurs de la vie sportive locale, comme le permet l’article L113-4 ? A-t-il été présenté dans les instances régionales où siègent les financeurs et les représentants du monde économique ? Une gestion déléguée a-t-elle été envisagée à côté de la gestion directe ?

Aucune de ces questions n’impose une réponse. Elles permettent de décider en connaissant l’offre existante, ce que le code du sport place au cœur de l’objectif d’égal accès à la pratique.

Ce que l’on peut retenir

Le sport est une compétence partagée entre les collectivités, qui en sont les premiers financeurs publics selon le ministère des Sports. Le code du sport leur fixe, comme aux associations et aux entreprises, un objectif d’égal accès à la pratique ; il encadre les subventions et prévoit un plan sportif local et un recensement des équipements.

Les règles de concurrence s’appliquent aussi aux activités économiques des personnes publiques, et la TVA traite différemment les associations sans but lucratif et les salles commerciales. Les études montrent que l’accessibilité des équipements et l’aménagement des villes comptent pour la pratique. Les chiffres de fermetures ou d’emplois perdus qui circulent, eux, restent sans source vérifiable.

Magicfit Investigation — Dossier PLF 2027 — 05/08 — Collectivités / Équipements / Ce que dit le droit